El tema de los presupuestos participativos es un debate que hoy en día ha tomado fuerza en todo el país a pesar de que la participación es un principio del Estado Colombiano desde la Constitución de 1991. Pero en la ciudad de Pasto desde la Alcaldía de Navarro Wolf, quien denominó al proceso “cabildos”, se han realizado intentos para que exista un proceso de presupuesto participativo, por lo que equivocadamente se afirma que la ciudad es un referente y ejemplo nacional en este aspecto.
La realidad es que en Pasto no existe ninguna norma relacionada con los cabildos, se desarrollan dependiendo de la voluntad del alcalde de turno y no existe además una metodología para el proceso, las reglas generalmente se imponen en cada ejercicio.
En este escrito se intentara resolver los siguientes interrogantes; ¿los presupuestos participativos, como se los vienen desarrollando, realmente promueven una ciudadanía activa que puede decidir con acciones afirmativas sobre el destino colectivo? ¿Cómo debería ser un verdadero presupuesto participativo? Y ¿es procedente promover una iniciativa popular normativa para institucionalizar los cabildos?
En temas de presupuesto, los planes de desarrollo son el eje de su planeación y ejecución, es así como la ley 154 o Ley del Plan de Desarrollo, estableció como principio general la participación de la ciudadanía.
"Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana"
Tenemos pues que la Ley orgánica plantea que no es posible concebir la construcción de un plan de desarrollo sin la participación ciudadana, pero en Pasto ocurre que los líderes comunitarios y ciudadanos interesados le han dado mayor importancia y tiempo a los "cabildos" en donde se toca una mínima parte del presupuesto que a la construcción del Plan de Desarrollo, tanto así que los alcaldes invitan a los ciudadanos como mero requisito para aprobar el plan, el desinterés es tal que se ha llegado al punto en que la carta de navegación para cuatro años es elaborado por terceros que no conocen el municipio.
La consecuencia de tener planes de desarrollo desarticulados de la ciudadanía es que posteriormente se presentan necesidades de todo orden sin suplir, pero que en apariencia se intenta suplir con los denominados presupuestos participativos, es decir se presenta una oferta estatal engañosa por que dichas necesidades deberían estar contempladas en el Plan de Desarrollo y no en presupuestos que hacienden al 1% o 2% del total.
La aceptación de esto se explica en que los ciudadanos se sienten mejor al tener una influencia de decisión sobre un rubro determinado, así sea mínimo, y que posteriormente lo ven ejecutado, es decir, pueden tener un control, no así, del presupuesto general del municipio que es más difícil de observar.
En este escenario, la comunidad no participa pensando en la ciudad sino en su necesidad más próxima y se ve inmersa en un tedioso e incierto proceso para obtener un micropresupuesto, contrario a cómo debería ser realmente, las necesidades del barrio son muy importantes pero su solución debe obedecer a una planeación en donde se priorice el gasto público social, la sostenibilidad ambiental, el desarrollo armónico y la coherencia con el plan de desarrollo.
Lo cierto es que hoy en día la comunidad participante se concentra en procesos de muy poca relevancia y deja de lado otras herramientas de planeación municipal que si pueden generar cambios más grandes y reducir la brecha de desigualdad que existe en una ciudad como la nuestra, por ejemplo la construcción del plan de desarrollo o el análisis, discusión y aprobación del POT,
Como el problema es nacional, se expidió la Ley 1551 que trata de modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios y en ésta plantea que se deberá realizar una planeación local, es decir desde los barrios y las comunas, y que dicha planeación se deberá tener en cuenta en la construcción del plan de desarrollo.
"En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos Comunales y Corregimientos de Planeación que dentro de sus respectivos planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de los convenios."
De igual manera la norma plantea la posibilidad de que los Concejos constituyan un presupuesto participativo, pero el mismo debe ser solo para "apoyar la inversión social en las comunas y corregimientos" es decir, para aquellos aspectos que quedaron por fuera de los planes locales se facultaría, por voluntad del Concejo, a las JAL para que inviten a la ciudadanía a discutir sobre como suplir estas necesidades y de ser así, la administración municipal deberá garantizar los rubros.
Cuando la Ley dice "En todo caso" significa que la planeación local es obligatoria, motivo por el cual dichos planes se deberían empezar a construir desde ya para el plan de desarrollo 2016- 2020, no así, los presupuestos participativos que son facultativos del Concejo y esto al parecer tiene una lógica, pues si se hace una buena planeación local se supondría que ya no es necesario apoyos posteriores sino un control de los organismos como JAC, JAL y ciudadanía en general, lo otro es que dichos presupuestos los manejan las JAL y es sabido que es una corporación, que aunque fue creada en la Constitución y tiene un desarrollo legal, en muchas ocasiones, como en Pasto, no cumplen su función asignada. (El fortalecimiento de las JAL es otra tarea pendiente).
Respecto del presupuesto participativo y la planeación local, al parecer hay ambigüedad en el numeral 9 del artículo 32, pues entre las funciones del Concejo se señala:
"Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación."
Según la Ley, los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal se deben definir en el presupuesto participativo, pero como se anotó anteriormente, la planeación local es obligatoria pero no lo son los presupuestos participativos. No obstante, el Concejo deberá tener en cuenta lo manifestado en la planeación local que quedó inmerso en el Plan de Desarrollo.
De manera que se debe entender que existe una oportunidad en donde la comunidad puede participar y decidir sobre los programas y proyectos que requieren presupuesto y que para llevar estas propuestas al plan de desarrollo deben construir de manera responsable y con apoyo de la administración los planes locales.
Por estos días se conoce una iniciativa de algunos ciudadanos que buscan precisamente que esos presupuestos participativos se reglamenten de manera permanente por iniciativa ciudadana, a pesar de que la Ley estipula su institución de manera periódica. Por lo cual nos preguntamos ¿Es posible promover una iniciativa popular normativa para constituir un presupuesto participativo?
Con base en lo anterior, podemos decir inicialmente que es conveniente que se constituyan los procesos de presupuestos participativo, en la medida que las JAL sean fortalecidas y en el entendido que este proceso solo sirve para apoyar el proceso de planeación local.
Ahora bien, para responder debemos remitirnos al artículo 29 de la Ley 134 donde relaciona las materias o temas en los que se puede presentar iniciativas populares.
"Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación."
Como ya se anotó, el tema de presupuesto si es competencia de estudio del Concejo Municipal según el artículo 32 de la Ley 1551.
Pero al considerar la importancia de algunas materias, la Ley de mecanismos de participación ciudadana limitó ciertos temas para que se puedan regular por medio de una iniciativa popular y estos los encontramos enumerados en el artículo 29:
"No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:
1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política.
2. Presupuestales, fiscales o tributarias.
…”
Como vemos, hay dos limitaciones legales, según el numeral 2 los temas de presupuesto, por si solos no puede ser objeto de iniciativa popular, pero además debemos tener en cuenta que es el Alcalde quien debe presentar al Concejo el presupuesto anual y en el numeral 1 precisamente prohíbe que se puedan presentan iniciativas populares para aquellos temas que sean de iniciativa del Alcalde.
Según se puede observar en el espacio en internet creado por los promotores de la iniciativa, están en el proceso de constitución del comité promotor.
La pregunta que podría surgir es ¿Qué pasa si se adelanta un proceso de iniciativa popular normativa en un tema de los que prohíbe la Ley?
El legislador planteó inicialmente que para que las propuestas de imitativa popular normativa sean claras y cumplan con los requisitos exigidos en la Ley, el Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debería revisar la iniciativa una vez inscrita y emitir un concepto, no obstante la Corte Constitucional en la Sentencia C-180 de 1994 consideró que esto era contrario a la Constitución y lo declaró inexequible, entre otros argumentos planteó:
"La revisión de la iniciativa popular por la jurisdicción contencioso administrativa, menoscaba el alcance de este mecanismo de participación popular, toda vez que da al órgano respectivo una inusitada capacidad de incidir de manera favorable o desfavorable sobre el contenido, alcance y apoyo de la iniciativa. Sin lugar a dudas, tal cortapisa comporta transgresión a los artículos 40 y 103 de la Carta"
De manera que las iniciativas populares normativas, independientemente del tema, deberán inscribirse, conformar el grupo promotor, reunir las firmas que posteriormente deberá verificar la Registraduría y finalmente ser radicada en el Concejo Municipal, será entonces la corporación quien deberá analizar si es procedente debatirla en consideración de su procedencia,
Conclusiones
El verdadero presupuesto participativo se encuentra en la construcción del plan de desarrollo, atendiendo lo considerado por la ciudadanía en los planes locales.
Es fundamental fortalecer a las Juntas Administradoras Locales para que se desarrolle el proceso contemplado en la Ley y tengan la capacidad de distribuir partidas.
No es procedente dar trámite en el Concejo Municipal a un proyecto de acuerdo que provenga de iniciativa popular que tenga como tema el presupuesto por ir en contra de la Ley Orgánica 134.
Lo urgente e importante ahora es iniciar el proceso de construcción de la planeación local.
Por:
Juan Carlos Cárdenas
@juancardenas_
